Comencemos por contextualizar el pensamiento económico y el rol del Estado en las décadas previas al período de cambio en la orientación política y económica en la Región y en particular, en Uruguay.

El modelo de sustitución de exportaciones

En la década de los cincuenta, América Latina vivió una época favorable en cuanto a su situación económica. Los cambios económicos iniciados a partir de los años treinta se continuaron y consolidaron en esta década. En particular, cabe destacar el rol del Estado como factor económico decisivo en el control de la economía, no solo en la formulación de las políticas sino en su ejecución en áreas que, hasta entonces, estaban reservadas al ámbito privado, asumiendo el Estado un rol de empresario. El contexto internacional, caracterizado por una fuerte expansión de las exportaciones primarias debido a las dos guerras mundiales, la guerra de Corea y la crisis económica del treinta, facilitó este proceso de fortalecimiento de la política pública centrada en el poder del Estado, siguiendo un modelo de sustitución de importaciones, mediante el impulso de la industria nacional, y un fuerte proteccionismo económico a las importaciones. Este modelo se basó fuertemente en las orientaciones de la CEPAL, a través del liderazgo del Ec. Raúl Prebisch. Junto con Hans Singer, es el creador de la Tesis Prebisch-Singer que postula un deterioro continuo de la relación real de intercambio de las economías primarias, normalmente periféricas, basado en que la demanda de productos manufacturados crece mucho más deprisa que la de las materias primas. Para revertir esta tendencia, se ideó la industrialización por sustitución de importaciones, conocida como ISI.

La evolución del modelo ISI tuvo un desarrollo exitoso y llevó a un crecimiento económico hasta la década de los sesenta. El sistema se basó en el fomento de una industria privada “protegida”, el ejercicio del “Estado empresario” en ciertos sectores donde se requerían fuertes inversiones (infraestructura) o, que eran rentables como resultado del proteccionismo instaurado y las exportaciones tradicionales del sector primario que encontraban mercados y precios adecuados por los motivos señalados. A partir de los sesenta, el panorama internacional comienza a cambiar, estalla la guerra fría, en su máxima expresión; triunfa la revolución cubana y el mundo entra en un sistema bipolar. Esto afecta directamente al comercio, ya que los países centrales fomentaron el proteccionismo de sus economías  con el consiguiente efecto de reducir la colocación de los productos que exportaba América Latina los cuales eran los elementos que financiaban el desarrollo industrial.

El modelo se volvió inviable en su ecuación económica de estado paternalista-empresarial, ya que los estados fueron víctimas de una pronunciada reducción de sus ingresos de exportación y por tanto, de la recaudación fiscal.  A ello se sumó el efecto negativo del aumento sin control del gasto público, durante la época de bonanza, asociado al ingreso indiscriminado de funcionarios públicos, jubilaciones y gasto superfluo, evidenciándose que el modelo de desarrollo industrial basado en la sustitución de importaciones nunca logró independizarse de la protección del Estado. Este Estado empresario sustituyó artículos o productos  que los países nunca llegaron a producir eficientemente, con bienes y servicios no competitivos en cuanto a calidad y coste. Asimismo, otra consecuencia relevante de este sistema fue el total descuido del sector exportador que era su principal fuente de ingresos, vía detracciones a las exportaciones que financiaban el desarrollo de los planes de sustitución de importaciones. Como resultado, el sector exportador no se vio incentivado a tecnificar su producción, a diversificarse y a exportar con mayor valor agregado. Este sistema en América Latina solo se explica por un elevado precio de las exportaciones agrícolas-ganaderas y una apertura de los mercados internacionales. Esta bonanza llegó a su fin al término de los sesenta, provocando la caída del modelo y generando una gran convulsión social que se tradujo, en lo político-institucional, en gobiernos dictatoriales en el continente.

De los “setenta” a fines del siglo XX

Estos desequilibrios crearon grandes problemas económicos. Se necesitó rápidamente la generación de un nuevo modelo que lograra volver a poner en las sendas del desarrollo a América Latina. El principal problema  era el déficit en las balanzas de pago, lo cual obligó a los países a solicitar créditos y uno de los principales prestamistas fue el Fondo Monetario Internacional. Obviamente que este acceso a la financiación fue en contrapartida a ciertos compromisos de políticas por parte del Estado, que más adelante se analizarán.

A partir de los años setenta se produce una revolución tecnológica en comunicaciones y expansión del comercio mundial y por ende, la transformación de los mercados. La nueva ideología se focalizaba a favor del libre intercambio, que cobró ímpetu con el gobierno de Ronald Reagan y Margaret Tatcher, y luego reforzada con la caída del muro de Berlín y el fin del comunismo y la guerra fría.

Los estados latinoamericanos no lograron elaborar por sí solos un nuevo modelo de desarrollo. El proceso de liberalización de las economías, con la apertura al comercio exterior, se basó en fundamentos teóricos pero no siguió un proceso progresivo que permitiera identificar y resolver costos asociados. La consecuencia fue un rápido crecimiento con desigualdad. A diferencia del período anterior, en esta fase se cuestiona claramente el rol del Estado, al cual se lo visualiza como “ineficiente”, en particular en su rol de “empresario”. La solución pasaba por el funcionamiento del libre mercado que conducía al equilibrio de la oferta y la demanda (“la mano invisible de Adam Smith”) y a una situación óptima (“optimo de Pareto”). Surgen propuestas reformistas orientadas a la reducción del tamaño del Estado y a la privatización de servicios públicos.  En Uruguay las condiciones políticas no permitieron la aplicación del nuevo modelo en su forma más extrema y ello redujo el impacto negativo posterior. Otro aspecto fue que Uruguay sufrió un adelantamiento en el agotamiento del modelo debido a su alta industrialización desde principios del siglo, a causa de las políticas batllistas, lo cual es importante resaltar al analizar esta etapa.

El Consenso de Washington

América Latina vivió, como producto de la influencia del Consenso de Washington y las recetas del FMI, una época que fue llamada una época neoliberal. El Consenso de Washington refiere a un conjunto de políticas que se transformaron en la “biblia” para el mundo desarrollado y las agencias internacionales de financiamiento, en especial el FMI en los noventa. Representa la esencia conceptual de una época de liberalismo o neoliberalismo económico, en su más pura expresión.

Es el período de los “Chicago Boys”, egresados de la Universidad de Chicago, donde dictaba clases un los representantes más fieles de esta línea de pensamiento: Milton Friedmann. La concepción neoliberal fue determinante en las políticas “derechistas” en los noventa en América Latina y en los procesos de reforma y reducción del Estado y de privatización de servicios públicos.

Si bien el fundamento teórico fue el mismo, las modalidades para llevarlo a la práctica fueron muy diversas tal como lo muestra el caso chileno sustentado en la política de Pinochet, las privatizaciones de Menen en Argentina o las reformas intentadas en el Uruguay principalmente en el gobierno de Lacalle, de corte muy moderado en comparación con los ejemplos anteriores.

La política de los noventa se sustentaba en el principio de que los beneficios “permean” al resto de la sociedad, por lo cual no era necesario poner un fuerte énfasis en intervenciones por parte del Estado dirigidas a los más pobres.

El concepto se basa en un crecimiento global del país, del cual todos, supuestamente, se beneficiaban.

Podemos comparar estos dos sistemas económicos extremos (ISI vs neoliberal) entre los cuales la economía se comportó con un movimiento pendular, dándose el apogeo de la política neoliberal en la época de los noventa. El principal referente de esta época de gobiernos democrático pos dictadura va a  ser el presidente argentino, Carlos Menem.

Un factor importante a destacar es que el inicio de estas políticas neoliberales se dio en los gobiernos dictatoriales que afectaron la región en los setenta y ochenta. Estos fueron los primeros que implementaron un nuevo sistema económico que buscó la reinserción internacional, mediante la jerarquización de las actividades financieras especulativas, optándose por la dolarización de la economía.

Constanza Moreira resume estas ideas, argumentando que “El Índice de Reformas Estructurales (Morley et alii: 1999) muestra que la reforma comercial comenzó en los 70s en los países del cono Sur: la reducción de tarifas arancelarias fue la más alta y temprana en Uruguay, Chile y Argentina entre 1970 y 1982. También el Uruguay fue pionero, junto con Colombia, Chile y Uruguay en comenzar la reforma financiera en los 70s, en materia de liberalización financiera doméstica. En cuanto a la liberalización financiera internacional (una reforma más controversial y menos extendida que las dos primeras), el Uruguay se cuenta también entre los primeros reformadores, antes de la crisis del 82. El trabajo señala, para el período 1970’1995 que “in particular, Uruguay appears as the most reformed conuntry in the region, followed  by Argentina and El Salvador. Chile, the quintessential early reformer, is only seventh by 1995” (Morley, 1998:18).[1]

Desde el punto de vista de la concepción de “lo público” y “lo privado”, Uruguay fue un caso excepcional en la región, ya que los impulsos reformistas fueron detenidos o en algunos casos suavizados por un activo movimiento social sindical y partidario en contra.

La gran concepción de este período es que el Estado debía limitarse a sus funciones esenciales, según la noción clásica. Por lo tanto, como se mencionó, se comenzó con el desmantelamiento de todas las empresas públicas y servicios no fundamentales que prestara el Estado.

Las reformas en los recursos humanos se orientaron a  reducir el costo del Estado, principalmente en cuanto al funcionariado público, cargas previsionales y asistencia social. Todo esto fue justificado en un supuesto Estado más fuerte y por ende más efectivo en los rubros a los que se tenía que dedicar. Sin embargo, estás áreas no surgían de un diagnóstico y plan debidamente elaborado, por eso, a partir de 1985 en el caso de Uruguay, se comienza a hablar de la Reforma del Estado, teniendo cada administración hasta el día de hoy una oficina dedicada al tema.

El intento más claro de reformas privatizadoras en el Uruguay se vio en el gobierno de Lacalle (1990-1995). Este gobierno funcionó con una clara visión del rol que el Estado debía tener. En él se elaboró la llamada Ley de Empresas Públicas orientada a reducir el rol del Estado y a incorporar al sector privado, en la prestación de servicios públicos. Esta Ley fue sometida a referéndum, sufriendo una derrota por amplia mayoría. Al verse truncada esta área de reformas por la fuerte negativa popular, el gobierno de Lacalle pasó a realizar otras formas de privatización indirectas, como la apertura de mercados en las telecomunicaciones y comenzó a utilizar la forma de concesión a empresas privadas. Así como en algunas áreas no se logro avanzar, en otras se lograron cambios positivos, como fue el caso de la reforma portuaria.

Como resultado de la negativa de la privatización de las empresas estatales uruguayas, se procedió a hacer énfasis en una mejor administración de las mismas, es decir, en una reducción de los gastos mediante un mejor funcionamiento. Esto incluyó reasignar funcionarios y capacitarlos para lograr un mayor desempeño.

En la segunda presidencia de Sanguinetti (1995-2000) se continuaron con estas políticas y se introdujo la reforma de la seguridad social, que incluyó un sistema mixto público-privado que mantenía en parte el sistema de solidaridad, y por otra parte, un sistema privado en el cual cada individuo generaba aportes a una cuenta personal, que son las administradas por las AFAP (tres de ellas privadas y una pública).

También se efectuó una reforma educativa que buscó mejorar el acceso de los sectores más vulnerables en el nivel preescolar, la mejora en la retención y promoción entre niños de sectores más pobres con escuelas de tiempo completo y una mejor transición del sistema educativo al laboral, con la mejora de la Educación Técnica (creación de los Bachilleratos Tecnológicos, entre otros). El concepto negativo que la teoría expresaba respecto de los “monopolios” para la economía continuaba presente y se manifestó en la creación de los Centros Regionales de Profesores, rompiendo así el monopolio de la formación docente a través del IPA.  En suma, en este período se efectuó una sustantiva baja de funcionarios públicos en el Estado, por la vía del retiro incentivado y la posterior prohibición del ingreso a fin de lograr disminuir el peso estatal

Este nuevo sistema de organización que se dio en los países latinoamericanos, fue exitoso en la época de los noventa pero comenzó a mostrar signos de agotamiento en la medida que no estuvo acompañado por una mejora paralela suficiente en la competitividad, permitiendo así una inserción en los mercados internacionales. No obstante, se lograron avances como el nacimiento y puesta en marcha de los modelos de bloques, con la creación del MERCOSUR.

En paralelo a estos procesos, el mundo veía el nacimiento de nuevas tecnologías asociadas a la Internet y un fuerte desarrollo de las ciencias, del pensamiento científico y su aplicación a la producción y a otras áreas, como la medicina. La mejora en la salud, por ejemplo, comienza a poner a prueba los sistemas de seguridad social dada la mayor longevidad de la población. Y, las nuevas formas de comunicación y de flujo de los recursos conduce a un nuevo modelo del cual ya no se podía quedar al margen: la globalización.

En efecto, América Latina suscribió al nuevo modelo global. Stiglitz en su libro El malestar en la globalización, nos plantea que: “La globalización ha reducido la sensación de aislamiento experimentada en buena parte del mundo en desarrollo y ha brindado a muchas personas de esas naciones acceso a un conocimiento que hace un siglo ni siquiera estaba al alcance de los más ricos del planeta (…)” más adelante el autor muestra un aspecto que se contrapone a esa fortaleza mencionada: “…la globalización no ha conseguido reducir la pobreza, pero tampoco garantizar la estabilidad. Las crisis en Asia y América Latina han amenazado las economías y la estabilidad de todos los países en desarrollo”.

A partir de esta época se acelera un proceso de cambio en las sociedades que ya se venía evidenciando desde los noventa pero en forma más lenta. La crisis y la profundización de la pobreza en la Región alcanzando niveles no conocidos en los últimos tiempos, fue determinante para comenzar un “viraje hacia la izquierda”.

El “viraje hacia la izquierda”

Si bien desde mediados del Siglo XX ya se observó un progresivo cuestionamiento a las políticas liberales y en los años noventa, a las políticas llamadas neoliberales, es con los gobiernos de izquierda que este cambio de paradigma se acentúa y consolida.

El Siglo XXI presenta a la Región y en particular a Uruguay, con un deterioro en la característica de homogeneidad del Uruguay Batllista, ya que empiezan a existir dos patrones opuestos dentro de la sociedad. Por un lado, se perfilan individuos con altos ingresos debido a su inserción en el mundo globalizado, los que cuentan con buen nivel educativo y por consiguiente, mejor acceso a trabajos de calidad y bien remunerados. Por otro lado, la cara  opuesta de esa realidad, se constituye por personas de bajos ingresos, que no permanecieron ni avanzaron en el sector educativo, tampoco pudieron acceder al mundo laboral calificado y por ende obtener salarios significativos.

Sumado a esto, la crisis económica que afectó la región a principios del Siglo XXI terminó con la influencia del pensamiento neoliberal, reflejándose, en las primeras elecciones del Siglo y en la mayoría de los países latinoamericanos, en un viraje hacia la izquierda.

Existieron diversos desarrollos en estos nuevos gobiernos de izquierda en la región pero si tomamos el caso uruguayo y brasilero a modo de ejemplo, se observa una continuidad en el plano del manejo de las finanzas y en el control de la inflación, así como se mantuvo el cuidado del ingreso de funcionarios al Estado, estableciéndose acceso por concurso y por méritos, intentando desarrollar una burocracia al estilo weberiana. Si bien se redefinió el rol del Estado con una perspectiva sustantiva en las políticas sociales y se efectuaron esfuerzos para retornar al sistema imperante de los años cincuenta, se observa que la política macroeconómica continuó con las pautas establecidas por los gobiernos de los años noventa que fueron influenciados por el  Consenso de Washington y el neoliberalismo. Estas prácticas que continuaron fueron una estricta disciplina monetaria y fiscal, orientada a impedir el retorno a los procesos hiperinflacionarios del pasado; así como un especial cuidado en el déficit fiscal y en un mantenimiento coherente del nivel de reservas. Podría decirse que la región, con algunas excepciones, aprendió las lecciones derivadas de políticas de exceso del gasto público sin un correcto financiamiento que llevaron a las sucesivas crisis en América Latina.

Asimismo, se mantuvo el énfasis en la captación de inversiones extranjeras, brindando garantías y confiabilidad en el sistema. En el caso uruguayo, no se efectuaron nacionalizaciones, salvo cuando se cumplió  con lo indicado por el plebiscito del agua el cual, obligaba a que la provisión de agua se haga únicamente por pare del Estado.

También se siguió practicando el esquema de concesión de servicios de obra e incluso, últimamente, se ha votado una ley que permite la participación conjunta de capitales públicos y privados en obras de infraestructura, la llamada ley PPP.

Existió una diferencia con los anteriores gobiernos en el aumento del gasto destinado a ayuda social y una mayor legislación en la temática. Se implementaron los primeros planes de ayuda enfocados directamente a la población mas vulnerable que contaba con transferencias monetarias directas a los involucrados. Se buscó más la regionalización del comercio más por afinidad latinoamericanista que por motivos meramente comerciales.

Conclusión.

En resumen, la Región se enfrenta, a partir del nuevo Siglo, a un mundo globalizado, inestable en lo financiero, con grandes desafíos en materia de competitividad y con una elevada tecnificación de los procesos y de comunicación abierta de las ideas. Es la era del “conocimiento”. En este contexto, los nuevos gobiernos de izquierda tuvieron que redefinir muchos aspectos de sus iniciativas para hacerlas viables, sin abandonar por ello, el énfasis en la equidad, la mejora de la distribución del ingreso y reducción de la pobreza, siguiendo políticas focalizadas desde el Estado. En el aspecto macroeconómico los cambios fueron menos evidentes y se siguió una política pragmática y efectiva de equilibrio y estabilidad. El período económico favorable a la Región quizás ha postergado cambios más profundos que vienen de etapas anteriores, tales como la reforma educativa. Pero, se avanzó en otros temas como la reforma tributaria y de la salud. El desafío de los gobiernos de izquierda sigue siendo el de mantener al continente en una posición competitiva y compatible con un mundo abierto y globalizado, enfrentado continuamente a los cambios. En lo político es una etapa ambigua porque si bien se consolida la democracia, existen  casos particulares que generan algunos cuestionamientos y disconformidades con el funcionamiento del sistema.

Federico Lagrotta

[1] Constanza Moreira, La reforma de Estado en Uruguay: cuestionando el gradualismo y la heterodoxia, en Calamé y Talmant, Con el Estado en el corazón. El andamiaje de la gobernancia, Trilce, Montevideo.

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